08.07.2013

Le droit à l’expression de l’opposition dans les supports municipaux

La loi relative à la démocratie de proximité contraint notamment les communes de 3 500 habitants et plus, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à réserver aux membres de l’opposition une tribune libre dans les bulletins d’information générale. Ce texte rend obligatoire une pratique déjà largement répandue. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur.

Auteur : Dominique Deporcq, avocat, cabinet Deporcq-Schmidt Cap’Com, Le réseau des  professionnels de la communication publique et territoriale.

Jurisprudence :
Conseil d’Etat, arrêt du 10/07/1996

Lois :
lois du 27/02/2002 (démocratie de proximité, droit à
l’expression des élus, bulletins d’information)
loi du 29 juillet 1881 (liberté de la presse)

Code général des collectivités territoriales
article L2121-27-1
article L3121-24-1
article L4132-23-1

Code électoral
article L. 52-8
article L. 52-1

> Problématique :

La loi relative à la démocratie de proximité contraint notamment les communes de 3 500 habitants et plus, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à réserver aux membres de l’opposition une tribune libre dans les bulletins d’information générale. Ce texte rend obligatoire une pratique déjà largement répandue. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement inté-
rieur.

LES BÉNÉFICIAIRES DU DROIT
Un droit individuel pour les conseillers municipaux des villes de plus de 3500 habitants
Ce droit à l’expression n’appartient pas aux groupes d’élus au sein de l’assemblée délibérante communale ou intercommunale, contrairement à la solution retenue pour les conseils généraux et régionaux, mais aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale.
A s’en tenir à la lecture stricte de l’article L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales, tout élu n’ayant pas participé à un vote majoritaire peut revendiquer un espace d’expression sur tout support évoquant une réalisation ou un aspect de la gestion sur lequel il se sera soit abstenu, soit voté négativement.

Pourrait-il s’agir des élus qui figuraient lors de l’élection sur la liste ayant remporté le scrutin ?
Corrélativement l’absence de tout droit à l’expression des conseillers membres de la majorité d’un conseil municipal ou d’un EPCI laisse sceptique. L’expression du maire, directeur de droit de la publication, sera celle de l’expression majoritaire. Voilà qui inviterait paradoxalement à abandonner la retenue et la neutralité habituelle des supports d’information générale afin de rétablir une certaine égalité dans la communication politique. Cette discrimination est d’autant plus surprenante qu’elle n’est pas établie concernant les conseils généraux et régionaux dans lesquels chaque groupe d’élus dispose des
mêmes prérogatives. Sans doute doit-on cependant comprendre que la loi, si elle impose de laisser une place à l’opposition, n’interdit pas qu’il en soit faite une à la majorité.

LE CONTENU DU DROIT

Le droit d’expression consacré doit s’inscrire dans le respect des principes de compétence, de neutralité et de modération propres aux supports d’information locaux.
En effet, la rédaction et la réalisation d’un bulletin municipal constitue une activité de service public selon une jurisprudence constante confirmée par le Conseil d’Etat (CE, 10 juillet 1996, M. Coisne). A ce service public s’attache donc le principe de neutralité.

Un bulletin d’information municipal ne peut en aucun cas constituer un moyen de promotion politique au profit de la majorité et par voie de conséquence de l’opposition.

Le droit à l’expression des membres de l’opposition est encadré par le Code électoral…
En particulier, en période électorale, le droit à l’expression de l’opposition ne peut contrevenir aux dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral prohibant les dons des personnes morales aux candidats. Dans le même esprit, l’article L. 52-1 du Code électoral visent à empêcher toute campagne de promotion publicitaire bénéficiant à l’élu local candidat à une élection dans les trois mois précédant le scrutin ainsi que toute campagne portant sur les réalisations ou la gestion de la collectivité dans les six mois précédant celui du scrutin. L’interdit vaut tant pour les élus de la majorité que pour ceux de l’opposition.

En second lieu, une collectivité ne peut informer ses administrés que sur les actes de sa gestion et non intervenir sur des questions de politique générale qui ne relèveraient pas de sa compétence. Autrement dit, le droit à l’expression des élus instauré par la loi du 27 février 2002 se trouve encadré par les compétences dont dispose la collectivité territoriale. Toute utilisation d’une tribune libre qui porterait sur des aspects de politique nationale ou de politique relevant d’une autre collectivité locale affecterait la légalité des dépenses exposées en vu de la réalisation et de la diffusion de ce journal.

… et par le droit de la presse
Le maire de la commune, le président de l’EPCI se trouvent de droit directeurs de la publication en vertu des dispositions de loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse qui précise sous son article 6 que toute publication de presse doit avoir un directeur de publication.
Cette même loi pose en son article 42 le principe de la responsabilité de plein droit du directeur de la publication pour l’ensemble du contenu de la publication, y compris les textes rédigés par des membres de l’opposition. Les tribunes libres accordées aux membres du conseil municipal n’appartenant pas à la majorité ou aux groupes d’élus engagent donc la responsabilité pénale de l’exécutif territorial ou, s’il est parlementaire, du co-directeur, dès lors que ses propos seraient constitutifs d’un délit de presse et sans qu’il puisse s’exonérer de cette responsabilité au titre de délits commis par l’un de ses opposants, tels que l’injure, la diffamation ou encore la divulgation de fausses nouvelles.

De surcroît, on peut s’interroger sur la mise en œuvre du droit de réponse prévu par la loi de 1881 dans un tel cadre, dès lors que le conseiller municipal d’opposition usant de son droit d’expression, mettrait en cause la collectivité en tant que personne morale ou des membres de l’exécutif et au premier chef le maire ou le président, en tant que personnes physiques. Il y aura là un moyen de surmonter le refus du législateur de 2002 d’accorder un droit à l’expression pour la majorité municipale, en se fondant sur les dispositions de la loi de 1881 organisant le droit de réponse.

Le réglement intérieur du conseil municipal fixe les modalités d’application du droit.
Il définit les droits de chaque élus ou groupe d’élus de l’oppositions au niveau de l’espace et de la chartegraphique. Il précise également les limites du droit instauré par l’article 9 de la loi de 2002 (voir partiesuivante) :
– en cas de candidature d’un de ses élus, ce droit est suspendu 6 mois avant les élections
– le contenu doit traiter uniquement de questions d’intérêt général et les sujets autres que la gestion et les réalisations de la collectivités sont interdits.
– si un texte représente une infraction pénale prévu par la loi du 29 juillet 1881, l’exécutif, du fait de sa responsabilité, peut refuser sa publication.

LES SUPPORTS D’INFORMATION CONCERNÉS

Les bulletins d’information municipale, les périodique d’information générale, les magazines d’information en ligne (Internet)

La nouvelle loi du 27 février 2002 (article 9 de la loi de proximité) vise « les bulletins d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal (général ou régional), sous quelque forme que ce soit« .
Le législateur a voulu que le droit de disposer d’un espace d’expression accordé aux membres de l’opposition des conseils municipaux et aux groupes d’élus des conseils généraux et régionaux s’applique à toutes formes de support qu’il s’agisse de support papier ou de bulletins d’information mis en ligne sur le réseau internet.
Par ailleurs, ne sont pas visés exclusivement les périodiques mais expressément tous les supports d’information qui présentent un caractère général. Il appartient par conséquent à toutes les assemblées délibérantes concernées de réglementer dès maintenant la place réservée à l’opposition ou aux groupes d’élus tant dans les magazines, qu’ils soient périodiques ou non, que sur le site internet de la collectivité si elle s’est déjà dotée de cette nouvelle technologie d’information et de communication.
Par conséquent, ne sont concernés que les collectivités diffusant un bulletin d’information générale. Une collectivité qui ne diffuserait pas ce type de documents ne serait pas astreinte à l’obligation de réserver un espace d’expression aux conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité.

En règle générale, une affiche informant la population d’une manifestation particulière (tel qu’un programme en terme d’additivité culturelles, sportives, etc.) ne devrait pas être considérée comme relevant d’une information générale. Il s’agirait plus à notre sens d’une information particulière. Cela vaudra par exemple pour la plaquette de l’office du tourisme ou encore un ouvrage consacré à un monument ou une réalisation spécifique de la collectivité. Dans ce type d’hypothèses, le maire devrait, hors période
électorale, pouvoir faire précéder ce type de document d’un éditorial, sans pour autant prévoir systématiquement un espace d’expression à tous les conseillers municipaux qui n’ont pas approuvé la délibération relative à la même manifestation ou réalisation.

EXEMPLE

Voici l’exemple de la commune de Longjumeau qui fait jurisprudence. La municipalité a été condamnée pour ne pas avoir réservé de l’espace aux conseillers municipaux d’opposition dans  » La lettre du Maire » (A3 plié en deux, couleur) sortie en février 2003, diffusée dans toutes les boîtes aux lettres. Le jugement du TA de Versailles est intervenu le 15 mai 2004. La commune a fait appel.

Jugement de la commune de Longjumeau en matière de droit de parole des groupes d’opposition dans la Lettre du maire :

Sur les conclusions à fin d’annulation :
Considérant qu’aux termes de l’article L 2121-27-1 dans sa rédaction issue de l’article 9 §1 de la loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité :  » Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette distinction sont définies par le règlement intérieur  » ; qu’aux termes de l’article 26 du règlement intérieur du conseil municipal de
Longjumeau,  » Dans chaque bulletin municipal, une page sera réservée aux groupes du conseil municipal. Il sera attribué aux deux groupes de la minorité un espace identique …  » ; Considérant que la liberté d’expression des élus est une condition essentielle du débat démocratique et qu’il résulte des dispositions précitées de l’article L 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales qu’un espace doit être réservé aux élus de l’opposition dans tout autre bulletin municipal d’information générale ; qu’il ressort des pièces du dossier que  » La Lettre du Maire  » constitue un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal au sens des dispositions de l’article L 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; que dans ces conditions, les élus
d’opposition doivent disposer d’une tribune dans cette publication alors même qu’un seul numéro serait paru à ce jour, sans que la commune de Longjumeau puisse utilement faire valoir qu’un espace est déjà réservé à l’expression des conseillers ne faisant pas partie de la majorité municipale dans le journal « Le Citoyen  » ; qu’il suit de là que la décision du maire de Longjumeau refusant de réserver une tribune au groupe  » Longjumeau pour tous « , constitué d’élus ne faisant pas partie de la majorité municipale, dans  » La Lettre du Maire  » est contraire aux prescriptions de l’article L 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, Mme Arpontet est fondée à en demander l’annulation ;
Décide :
Article 1er : La décision du Maire de Longjumeau refusant d’accorder une tribune au groupe  » Longjumeau pour tous  » dans la publication  » La Lettre du Maire  » est annulée.
Article 2 : Il est fait injonction au Maire de la commune de Longjumeau de réserver dans le prochain numéro de  » La Lettre du Maire  » un espace destiné à la publication de la tribune du groupe « Longjumeau pour tous « .
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

DE JURISPRUDENCE LE DROIT D’EXPRESSION DANS LES PUBLICATIONS DES INTERCOMMUNALITÉS

Selon l’article 9 de la loi de 2002, les publications des EPCI comprenant au moins une commune de plus de 3500 habitants doivent respecter le Code Electoral et le droit de la presse au même titre que les communes de plus de 3500 habitants.
Les conseillers communautaires de ces intercommunalités disposent des mêmes droits à l’expression que les conseillers municipaux : droit individuel sur les supports concernés et selon les modalités indiqués pour les communes de plus de 3500 habitants

Ajouter un commentaire